张汉元 李亚军
【案情】
某区人民政府因高铁建设，需拆除燕某拥有所有权的住宅，该住宅建筑面积是106.78平方米。2013年1月15日，燕某与该区房地产管理局签订了《房屋征收安置补偿协议》，约定了搬家费、临时安置补助、其他附属物款等数额为36897.50元，回迁面积为130平方米等。而后，该房管局分别于2013年3月、2014年3月向燕某支付了30490、6406元的过渡安置补偿费，对之后的过渡安置补偿费未按约定履行，并且在2013年4月拆迁后至今4年多的时间迟迟未动工修建安置回迁房。燕某通过多种途径与该房管局多次沟通均未果，且承诺的回迁时间无限期推迟，燕某遂诉至法院。法院一审判决，该区房地产管理局赔偿燕某房屋拆迁补偿款336395元，过渡安置补偿款24559.4元。
【分歧】
对本案该区房地产管理局的行为如何定性，存在两种不同意见。
第一种意见认为，行政机关与当事人签订《房屋征收安置补偿协议》后，既没有按照协议按时过渡安置补偿费，也没有对当事人进行房屋安置，行政机关的管理缺失凸显出了其不作为、不担当、存在违约的过错，对此，法院应依法判决其履行货币补偿义务。第二种意见认为，行政机关未按照协议履行相应的义务，拆迁后至今4年多的时间迟迟未动工修建安置回迁房，明显对原告构成了违约行为，法院应判决其限期履行约定的义务。
【评析】
笔者同意第一种意见，理由如下：
行政中的不作为行为一般基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称不作为违法或消极违法行为。行政不作为的表现形式大致有拒绝履行、不予答复、拖延履行等，它与行政中乱作为一样，都将可能侵犯或损害行政相对人的合法权益。在审判实践中，要科学把握该罪的行为内容和适用范围，必须正确理解和把握几个方面的内容：
一、行政不作为的界定条件
一是须以行政主体具有法定义务为前提要件。该法定义务是法律上的行政作为义务，不是其他义务，来源于法律的明确规定，各行政机关都有法定职责，同时也有要求行政机关在履行法定职责时遵守法定程序的义务。一般而言，在实体上的行政义务，主要是要求行政机关对行政相对人应尽到保护的职责；在程序上的义务，主要散见于各单行法律、行政法规及行政规章中，如行政处罚法中规定的行政机关在实施行政处罚过程中的表明身份的义务、告知的义务、听取申辩和陈述的义务等。二是应以行政主体没有履行法定作为义务为必要要件。具体表现为，行政主体没有作出任何意思表示，或不予接受、迟延办理。如在公民、法人或者其他组织面临人身权、财产权遭受侵害时，具有相应法定职责的行政机关予以拒绝或不予答复。再如行政机关对行政相对方提出的保护人身权和财产权的申请明确表示不履行或虽然未明确表示不履行但超过法定期限仍不履行，即在法定期限内，既不表示履行也不表示不履行。这里的“不履行”不是行政主体意志以外的原因，而是有履行能力却故意未履行、延迟履行。
本案中，行政机关以与当事人之间签订的《房屋征收安置补偿协议》中的法定义务为前提要件，但并未履行协议约定的时间支付过渡安置补偿费等费用，明显存在不履行的行为，损害了行政相对人的合法权益，该行为不适当。
二、对行政不作为侵权责任构成要件的认识
根据我国法律规定，行政不作为的侵权责任的构成要件包括：一是由于行政不作为是消极不作出某一行为，是法律上所拟制的一种行为形态，不具有具体的可感性和具象性，因而对于行政不作为只有法律上的价值判断，不存在客观形态的事实判断，只有行政不作为的违法侵权，而不存在行政不作为的不当侵权。二是行政不作为已经造成了对行政相对方的权益损害。这一损害只要是行政不作为引起的，即可要求行政赔偿，而不论这一损害是否可能获得其他方面救济。同行政作为一样，行政不作为的行政赔偿也不应采用损益相抵的原则。行政相对方权益的损害程度决定着行政赔偿的数额，并考虑该不履行法定职责的行为在损害发生的过程中和结果中所起的作用等因素。三是行政不作为与行政相对方的权益损害的事实之间具有因果关系。行政不作为是由于行政主体不履行对相对人所负的作为义务而构成行政侵权的，因此它与损害事实之间的因果关系，实质上是行政主体与相对人之间的权利义务关系。只要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，就可以认为存在行政侵权的因果关系。
另外，在依法治国的进程中，以更加柔和、富有弹性的行政协议方式代替以命令强制为特征的高权行为，是行政管理的一个发展趋势。如何通过行政协议的方式在约束行政权的随意性与维护行政权的机动性之间建立平衡，如何将行政协议置于依法行政理念支配之下是加强法治政府建设面临的重要课题之一。在房屋强制性拆迁补偿过程中，行政机关不仅要做到实体合法，也必须做到程序正当。本案中，人民法院结合被诉强制性补偿决定的形成过程，分析了该区房地产管理局在补偿过程中存在违约行为，强调了被征收人享有的应受法律保障的程序与实体权利，有力地发挥了司法监督作用，对于维护公共利益具有示范意义。
本案涉及安置补偿问题，被告某区房管局与原告燕某签订了《房屋征收安置补偿协议》，但并未按照协议按时过渡安置补偿费，且给原告安置的房屋一直无法动工建设，至今也没有给原告进行房屋安置。该区房地产管理局管理缺失体现了不作为、不担当，对此，法院应依法判决其履行强制性拆迁补偿义务。
（作者单位：河南省柘城县人民法院）
